老太扛水泥赚钱 村委称系自愿

1、【裁判观点】

涉案生产安全事故发生后，区应急局既处罚个体工商户齐红菜馆，又处罚经营者齐红（简称“双罚”），缺乏法律依据，明显不当。理由如下：

其一，《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）第五十四条规定：“自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。个体工商户可以起字号。”该条规定于《民法总则》第二章“自然人”中，由此表明立法的态度是：个体工商户系特殊的自然人主体。

其二，行政机关实施“双罚”的前提是：被处罚的对象是两个相互独立的责任主体，均具有完整的独立人格。换句话说，被处罚的主体都应当有独立的财产权。否则，双罚就失去了意义，成为变相加重同一主体处罚力度的手段，而这与《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”规定的“一事不再罚”原则相违背。

《民法总则》第五十六条规定：“个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。”这表明个体工商户并无独立财产，其在性质上属于特殊自然人，故对个体工商户及其经营者进行双罚显然加重了经营者责任，这与“一事不再罚”的基本原则不相符合。

其三，《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第二款规定：“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。”由此也可以表明，个体工商户和其经营者是同一诉讼主体，诉讼权利和地位具有一致性和同一性。

因此，区应急局根据《安全生产法》第一百零九条和第九十二条的规定，分别对个体工商户齐红菜馆及其主要负责人齐红进行处罚，从形式上看，符合法律的规定。但实质上，区应急局并未考虑到个体工商户系特殊自然人的性质，其不具独立人格，没有独立财产，即齐红菜馆和齐红在法律上具有同一性和一致性，不分彼此，故对其进行“双罚”违反“一事不再罚”原则。如果被处罚的生产经营单位是具有法人资格的主体，即生产经营单位和主要负责人的财产和人格是相互独立的，则此时才可以既对生产经营单位又对其主要负责人进行“双罚”。针对案涉生产安全事故，区应急局应在个体工商户齐红菜馆和经营者齐红二者之中择一处罚。

【案例】

齐红与海口市美兰区应急管理局、海口市美兰区人民政府行政复议二审行政判决书

海南省海口市中级人民法院

行政判决书 | （2020）琼01行终262号

上诉人（原审原告）齐红，女，1981年11月29日出生，公民身份号码XXX，汉族，住海口市美兰区。

委托代理人刘洪涛、邢增迎，海南日新律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）海口市美兰区应急管理局，住所地海口市美兰区海府一横路41号5楼。

法定代表人冯学阳，局长。

委托代理人候之山，该局工作人员。

委托代理人陈筱青，海南海地律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）海口市美兰区人民政府，住所地海口市群上路1号。

法定代表人陈积卫，区长。

委托代理人杜汶帅，美兰区司法局工作人员。

委托代理人王世春，海南布众律师事务所律师。

上诉人齐红与被上诉人海口市美兰区应急管理局（简称区应急局）、海口市美兰区人民政府（简称区政府）安全生产行政处罚及行政复议一案，不服海口市龙华区人民法院（2019）琼0106行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

本案被诉行政行为：2019年5月28日，区应急局依据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第九十二条第一款的规定，向齐红作出（美）安监罚〔2019〕03号《行政处罚决定书》（以下简称03号处罚决定），对齐红罚款3768元。齐红不服，于2019年6月11日向区政府申请行政复议。区政府于2019年8月8日作出美府复决〔2019〕15号《行政复议决定书》（简称15号复议决定），维持03号处罚决定。

原审查明，海口美兰齐红维丰东北菜馆（简称齐红菜馆）为个体工商户，齐红系该菜馆的经营者。2019年1月24日21时许，齐红菜馆的员工林晓波在厨房工作时触电，经抢救无效死亡。事故发生后，公安机关对现场进行了勘验，拍摄，并传唤现场相关人员到派出所进行调查询问。2019年1月29日，区应急局向齐红菜馆作出《关于要求停止生产经营并进行自查自纠的通知》，要求该菜馆停止生产经营，并做好现场安全防护措施，防止二次事故发生，同时认真开展自查自纠工作，于2019年2月2日前将自查自纠整改情况以书面形式上报区应急局。2019年1月30日，经区政府同意，区应急局成立“1.24”海甸六东路7-16号一手东北店一名员工触电死亡事故调查组。经调查、集体讨论后，调查组于2019年3月25日作出《关于“1.24”一手东北店厨房一名员工触电死亡事故调查报告》，认为该起事故是一起作业人员未采取正确有效安全防护措施，操作不当，现场安全生产管理不到位而引发的一起一般生产安全责任事故。2019年4月8日，经区政府批复，区应急局向齐红作出美安监罚告〔2019〕08号《行政处罚告知书》，告知齐红拟对其作出的行政处罚内容及其有提出陈述、申辩的权利和期限。同日，区应急局向齐红作出美安监听告〔2019〕08号《行政处罚听证告知书》，告知齐红拟对其作出的行政处罚内容及其有申请听证的权利和期限。同日，齐红向区应急局提出了听证申请。2019年4月17日，区应急局组织听证，听取齐红陈述、申辩意见，并制作听证笔录。2019年5月28日，经集体讨论后，区应急局向齐红作出3号处罚决定，认为齐红菜馆的负责人齐红未建立健全本单位安全生产责任制，未组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程，未组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划的行为违反了《安全生产法》第十八条规定，故根据该法第九十二条第一款的规定，决定给予齐红3768元的行政处罚，限齐红15日内缴纳，如到期不缴每日按罚款数额的3%加处罚款。同时告知齐红享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。该决定书于当日送达齐红。齐红不服03号处罚决定，于2019年6月11日向区政府申请复议。区政府当日受理后，立即向区应急局送达了《行政复议答复通知书》。区应急局答复后，区政府经审查于2019年8月8日作出15号复议决定，认为区应急局作出的03号处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，故依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，维持区应急局作出的03号处罚决定，同时告知当事人享有提起行政诉讼的权利和期限，该决定书分别于2019年8月12日、2019年8月14日送达齐红、区应急局。

另查明，2019年5月28日，区应急局向齐红菜馆作出（美）安监罚〔2019〕01号《行政处罚决定书》，认为齐红菜馆未履行企业安全生产主体责任；未建立健全安全生产规章制度；未对从业人员进行有限安全生产教育和培训；未依法为从业人员提供劳动防护用品的行为违反了《安全生产法》第四条、第二十五条、第四十一条、第四十二条的规定，故根据该法第一百零九条第一款的规定，决定对齐红菜馆给予21万元的行政处罚。该决定书于当日送达齐红菜馆。

再查明，因行政机构改革，2019年4月21日起由区应急局主管全区应急管理工作，依法行使安全生产综合监督管理职权等职责。

原审认为，本案的争议焦点为：1.区应急局作出的03号处罚决定是否违反一事不再罚的原则；2.区应急局作出的03号处罚决定认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确；三、区政府作出的15号复议决定是否符合法律规定。

一、关于区应急局作出的03号处罚决定是否存在违反一事不再罚原则的问题。根据《安全生产法》第二条“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称为生产经营单位）的安全生产，适用本法……”及《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”可知，个体工商户属于生产经营单位，适用《安全生产法》的相关规定。根据《安全生产法》第十八条“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制;（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程;（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划;（四）保证本单位安全生产投入的有效实施;（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患;……”、第九十二条“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款;……”的规定，可见在生产安全事故发生后，行政机关应对未尽到安全管理职责的生产经营单位主要负责人进行相应的处罚。本案中，区应急局对齐红进行处罚，系因其作为生产经营单位主要负责人，未履行《安全生产法》第十八条规定的职责的行为。对齐红菜馆进行处罚，系因其作为生产经营单位，未履行《安全生产法》第四、第二十五、第四十一、第四十二条规定的义务的行为。虽然齐红与齐红菜馆均因菜馆员工触电死亡而受处罚，但处罚相对人不同，责任性质亦不同，且均有相关法律明确规定，故区应急局作出的3号处罚决定并未存在违反一事不再罚的情形。

二、关于区应急局作出的3号处罚决定认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确的问题。根据前述《安全生产法》相关规定可知，本案中，齐红作为齐红菜馆的经营者，在菜馆的生产和经营中起到管理和调配作用，系齐红菜馆的主要负责人。生产经营单位的主要负责人在生产经营过程中，应当履行《安全生产法》第十八条规定的相关职责，但齐红并未履行，致使店内员工发生安全事故。区应急局通过成立调查组，查明齐红确实存在未履行安全生产管理职责的行为后，先后向齐红作出行政处罚前告知、行政处罚决定并送达齐红。区应急局的上述行为认定事实基本清楚，证据充分，程序合法。关于齐红提出03号处罚决定未认定责任划分，对其处罚缺乏事实依据的观点。本案中，区应急局对齐红进行行政处罚的依据是齐红作为生产经营单位的主要负责人存在疏于管理的违法行为，这是行政机关对违法行为人的行政制裁，并非是对民事侵权行为进行责任划分，二者性质不同，故齐红提出的该观点，原审法院不予支持。关于齐红提出对其处罚过重，应予减轻的观点。《安全生产法》第九十二条规定“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款;……”，本案中，涉案事故于2019年发生，被认定为一般事故。齐红2018年年收入为12560元，区应急局按照齐红2018年年收入的百分之三十对齐红处以3768元的罚款，符合法律规定的幅度范围，并未存在过重情形。故齐红的该观点，原审法院不予支持。

三、关于区政府作出的15号复议决定，是否符合法律规定的问题。区政府作为行政复议机关，经过立案受理，书面审查后，认为区应急局作出的03号处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，并根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”的规定，决定维持区应急局作出的03号处罚决定。区政府作出的15号复议决定，符合法律规定。

综上，区应急局作出的03号处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，处罚幅度适当。区政府作出的15号复议决定，符合法律规定，均依法应予维持。齐红的诉请于法无据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回齐红的诉讼请求。

上诉人齐红上诉称，一、一审认定个体工商户和经营者同时具备处罚主体资格错误。众所周知，个体工商户实际就是经营者经营，风险收益均是由经营者自行承担，针对同一违法行为既对经营者齐红进行3768元的行政处罚又对齐红菜馆进行21万元的行政处罚，违反了一事不再罚的法律规定。区应急局作出的01、03号行政处罚决定以及美兰区政府作出15号、16号行政复议决定的违反了《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》）二十四条的规定，即对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，也就是一事不再罚原则。该法条明确规定，针对同一违法行为做出罚款处罚的，不得重复处罚。

二、一审未对处罚决定书作出程序违法作出认定。本案的处罚决定书作出程序违法，当时，所谓的调查小组去现场调查时，既没有出示工作证件也没有穿制服，然后也没有告知身份并询问我们，并且调查结论到现在都没有给我们送达，我们要求听证时才第一次见到了调查结论。

三、一审未对处罚决定书未做责任划分处罚作出认定。区应急局作出的01、03号行政处罚决定书以及区政府作出15号、16号行政复议决定书未正确认定本次事故责任划分。林晓波来齐红菜馆工作时，我们对其进行简短的安全培训，并且厨房已经配备了绝缘套鞋，但是林晓波刚满十八岁，没有任何工作经验，通过安全培训并未引起他思想的重视，仍然赤脚工作才是导致事故的主要原因。我不否认管理上的瑕疵，林晓波不穿套鞋的行为本身也违反了《安全生产法》第五条，其行为和死亡之间存在因果关系，行政处罚决定书并未认定责任划分，就认定齐红违反《安全生产法》第九十二条第一款的规定罚款3768元，缺乏事实依据。

另外，依据合理、合法行政的法律规定，区应急局、区政府对齐红罚款过重，行政处罚的力度应该考虑民事赔偿是否到位，齐红菜馆就是普通经营的个体工商户，盈利微薄，但是自愿尽力给死者家属高达70万的赔偿金，已经没有任何能力交纳行政罚款。行政处罚应具有合理性合法性，而不是一味处罚的当事人无法经营。

综上，恳请二审法院支持齐红的上诉请求：1.撤销原判判决；2.撤销03号处罚决定及15号复议决定；3.判令一、二审诉讼费由两被告承担。

被上诉人区应急局辩称，一、一审认定个体工商户和经营者同时具备处罚主体资格符合我国法律规定。2019年1月24日晚21时许，齐红菜馆所聘员工在清洁厨房卫生过程中发生触电身亡。区应急局就该事件随即展开相关调查。《安全生产法》第二条规定“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法”，对什么是生产经营单位，《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体”。根据上述法律规定，齐红菜馆做为个体工商户属于生产经营单位范畴。《安全生产法》规定，生产经营单位的从业人员依法享有获得安全保障的权利。本案的询问笔录、事发现场照片、调查组的调查报告等等证据证明，齐红菜馆存在经营场所的冰箱电线绝缘老化破损，无防护侧盖，配电箱内冰箱等回路电器设备没有设置漏电保护装置等等，证明齐红菜馆做为生产经营单位，未建立隐患排查治理制度，未定期对员工作业场所进行安全检查、未开展作业场所危险源辨识，导致事故发生。对此，根据《安全生产法》第109条规定，区应急局对齐红菜馆作为生产经营单位的违法行为进行行政处罚。

上诉人齐红是齐红菜馆的经营者、负责人。本案证据材料证实上诉人作为菜馆的主要负责人，在事故发生前一段时期内未针对其负责的经营场所内生产设施设备组织相关人员履行安全生产检查义务，未及时消除安全隐患，作业前未对人员进行安全技术交底，安全生产管理职责履行不到位，未做到切实保障从业人员所享有的安全保障权利，对事故发生具有一定的责任。对此，根据《安全生产法》第92条规定，区应急局对上诉人齐红作为生产经营单位主要负责人的违法行为给予行政处罚。可见，齐红菜馆作为生产经营单位的违法行为和齐红作为主要负责人的违法行为，并不是同一违法行为，两个行政处罚分别是对属于生产经营单位的违法行为和属于主要负责人的违法行为的查处，处罚的不是事故本身，本案不存在一事二罚。

二、区应急局作出的03号处罚决定程序合法。区应急局严格遵照《安全生产法》和《行政处罚法》的有关规定实施行政行为。事故发生后，经美兰区政府同意，区应急局依法组成调查组，依法向事故涉及的相关人员开展事故调查工作。调查过程中，调查组成员依法出示证件，询问案件情况，并告知当事人享有的权利。专家调查组经调查认为该起事故系一起因作业人员未采取正确有效安全防护措施，操作不当，现场安全生产管理不到位而引发的一起一般生产安全责任事故。2019年4月8日，区应急局依法告知拟对其作出的行政处罚内容及申请听证的权利和期限。同日，上诉人向区应急局提出了听证申请。2019年4月17日，区应急局依法组织听证会，听取上诉人陈述、申辩意见，制作听证笔录将其记录在册。2019年5月28日，区应急局向上诉人下达03号处罚决定，并告知若对该行政处罚决定不服的，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。可见，区应急局遵照法定程序依法向上诉人进行调查，在此过程中，充分保障上诉人有关权利，依法组织听证，听取上诉人的陈述、申辩，最后将处罚决定及有关权利义务告知上诉人。对事故的“调查结论”已在2019年4月8日出具的（美）安监罚告﹝2019﹞8号《行政处罚告知书》中予以阐明，因此，区应急局不存在程序违法行为。

三、齐红称本次事故未做责任划分理由不成立。对于“1·24”事故，调查组经过调查分析认定：（一）直接原因。电冰箱电气部分防护措施不足，冰箱电线绝缘层老化破损，且无防护侧盖（见冰箱电路照片）。配电箱内冰箱等回路电器设备没有设置漏电保护开关（见配电箱照片），菜馆员工在打扫卫生时，用水冲洗灶台、地面造成冰箱电线漏电，由于未设置漏电保护开关，当线路漏电时不能及时跳闸断开，致使正站在铁架子上打扫卫生的林晓波发生触电死亡事故。（二）间接原因。1、齐红菜馆未建立隐患排查治理制度、未定期对其员工作业场所进行安全检查、未开展作业场所危险源辨识、安全培训不到位，是事故发生的间接原因之一。2、齐红菜馆主要负责人齐红未督促、检查本单位的安全生产工作，未及时消除生产安全事故隐患，安全生产管理职责履行不到位，违反了《安全生产法》第十八条第（五）款“督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患”，从而导致事故发生。调查组通过调查认为，该起事故是因安全生产管理不到位、作业人员未采取正确有效安全防护措施，操作不当，而引发的一起一般生产安全责任事故。可见，在此事件中上诉人未履行负责人的安全生产责任，未建立健全安全生产责任制和安全生产规章制度，也未对从业人员进行有效的安全生产教育和培训，未及时督促、检查本单位的安全生产工作，已违反《安全生产法》第十八条规定，对于本案所发生的安全生产责任事故，上诉人作为直接责任人具有不可推卸的责任。根据《安全生产法》第九十二条之规定：生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款。上诉人齐红2018年收入为12560元，百分之三十为3768元，区应急局对原告处以3768元罚款，是按法律规定处罚，依法办事。至于死者林晓波应承担的行政责任，因人已死亡，依法不再处罚。因此，区应急局认为一审法院在事件责任调查中，责任承担认定清楚，适用法律正确。

综上所述，区应急局认为上诉人的上诉理由不成立，原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，恳请贵院依法驳回齐红的上诉请求。

被上诉人区政府答辩称，一、03号处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。2019年1月14日晚上21：40左右，在齐红经营管理的齐红菜馆内发生员工林晓波触电死亡事故。事故发生后区应急局于2019年1月29日下达了《关于要求停止生产经营并进行自查自纠的通知》，并于2019年1月30日对该事故立案调查，经区政府同意，成立了美兰区人民政府“1.24”一手东北店厨房一名员工触电死亡事故调查组。经调查于2019年3月25日作出调查报告，认定该事故为一起作业人员未采取正确有效安全防护措施，操作不当，现场安全生产管理不到位而引发的一般安全生产责任事故。区应急局于2019年4月8日下达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，齐红于2019年4月8日申请听证，区应急局于2019年4月9日下达了《行政处罚听证会通知书》，于2019年4月17日举行听证会，2019年5月28日作出03号处罚决定书。

二、15号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据本案的事实，区应急局依法作出03号处罚决定，齐红不服依法向区政府申请行政复议，区政府依法受理了该行政复议申请，经过向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料，认为1号处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款笫一项之规定作出15号复议决定，并依法向齐红送达。

综上，03号处罚决定书和15号复议决定书及原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，应予维持。齐红诉请缺乏事实及法律依据，应予驳回。

二审期间，齐红菜馆提交证据有：1.漏电保护空开照片4张，证明行政处罚认定事实错误，菜馆内电器设备设置有漏电保护开关，林晓波的死亡是意外；2.《和解协议书》、《收据》、转账凭证，证明齐红菜馆已与受害者家属达成和解，共需赔偿69.5万元，已支付44.5万元。区应急局质证意见：首先，齐红菜馆提交证据超过举证期限，不应作为本案证据使用。其次，证据1照片无法判断拍摄时间、地点，不能证明照片里的空开设备是齐红菜馆的设备，同时照片也不能证明齐红菜馆有漏电保护开关设置。对于证据2的真实性、合法性不发表意见，对关联性不认可。经审核，本院对证据1的真实性、合法性、关联性予以确认，对证明内容不予认定；对证据2的真实性、合法性和关联性予以确认。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，本案的争议焦点是03号处罚决定和15号复议决定是否合法及是否应被撤销。

涉案生产安全事故发生后，区应急局既处罚个体工商户齐红菜馆，又处罚经营者齐红（简称“双罚”），缺乏法律依据，明显不当。理由如下：

其一，《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）第五十四条规定：“自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。个体工商户可以起字号。”该条规定于《民法总则》第二章“自然人”中，由此表明立法的态度是：个体工商户系特殊的自然人主体。

其二，行政机关实施“双罚”的前提是：被处罚的对象是两个相互独立的责任主体，均具有完整的独立人格。换句话说，被处罚的主体都应当有独立的财产权。否则，双罚就失去了意义，成为变相加重同一主体处罚力度的手段，而这与《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”规定的“一事不再罚”原则相违背。

《民法总则》第五十六条规定：“个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。”这表明个体工商户并无独立财产，其在性质上属于特殊自然人，故对个体工商户及其经营者进行双罚显然加重了经营者责任，这与“一事不再罚”的基本原则不相符合。

其三，《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第二款规定：“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。”由此也可以表明，个体工商户和其经营者是同一诉讼主体，诉讼权利和地位具有一致性和同一性。

因此，区应急局根据《安全生产法》第一百零九条和第九十二条的规定，分别对个体工商户齐红菜馆及其主要负责人齐红进行处罚，从形式上看，符合法律的规定。但实质上，区应急局并未考虑到个体工商户系特殊自然人的性质，其不具独立人格，没有独立财产，即齐红菜馆和齐红在法律上具有同一性和一致性，不分彼此，故对其进行“双罚”违反“一事不再罚”原则。如果被处罚的生产经营单位是具有法人资格的主体，即生产经营单位和主要负责人的财产和人格是相互独立的，则此时才可以既对生产经营单位又对其主要负责人进行“双罚”。针对案涉生产安全事故，区应急局应在个体工商户齐红菜馆和经营者齐红二者之中择一处罚。

综上，03号处罚决定、15号复议决定以及原审判决，虽认定事实清楚，但适用法律错误，明显不当，应予撤销。齐红的上诉请求，具有事实和法律依据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销海口市龙华区人民法院（2019）琼0106行初112号行政判决；

二、撤销海口市美兰区人民政府2019年8月8日美府复决〔2019〕15号《行政复议决定书》；

三、撤销海口市美兰区应急管理局2019年5月28日（美）安监罚〔2019〕03号《行政处罚决定书》；

四、责令海口市美兰区应急管理局重新作出行政行为。

一、二审案件受理费各50元，共计100元，由海口市美兰区应急管理局负担。

本判决为终审判决。

审判长张伟伟

审判员张珂瑜

审判员孙晓

二〇二〇年十二月二十四日

法官助理梁汕

书记员郑惠芳

2、【裁判观点】

本案是否存在重复处罚的问题。临颍县雅森家私家具厂工商登记为个体工商户，经营者为马进培，组成形式系××经营。关于因涉案火灾事故对临颍县雅森家私家具厂的处罚，已另案处理，该案已认定临颍县雅森家私家具厂作为个体工商户，属于《中华人民共和国安全生产法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》中所称的生产经营单位，临颍县应急管理局根据《中华人民共和国安全生产法》对其处罚并无不当。但是《中华人民共和国民法总则》第五十四条规定：“自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。个体工商户可以起字号。”第五十六条规定：“个体工商户的债务，××经营的以××财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。”《个体工商户条例》第二条规定：“有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个体工商户。个体工商户可以××经营，也可以家庭经营。个体工商户的合法权益受法律保护，任何单位和××不得侵害。”由此看出，个体工商户是自然人或公民从事经营活动的形式，可由××经营或者家庭经营，个体工商户的字号，只是对外从事工商业经营的称呼，不具备独立法人资格，不能独立承担法律责任，承担法律责任的应该是个体工商户经营者，个体工商户的字号及其经营者本质上是一体的。本案中，马进培为临颍县雅森家私家具厂个体工商户登记经营者，临颍县应急管理局在对临颍县雅森家私家具厂作为安全生产单位进行处罚时，承担交付罚款责任的为其经营者马进培，现对马进培××再作出本案（临）安监罚〔2019〕2号行政处罚决定书（××），实质上属于对个体工商户字号和经营者进行了双重处罚。因此，马进培关于涉案行政处罚决定属重复处罚的上诉理由成立，本院予以支持。临颍县应急管理局称临颍县雅森家私家具厂实际上是由马进培、陶自生、邢银生和王朝辉四人合伙经营，但这属于临颍县雅森家私家具厂的内部关系，并不改变涉案安全生产法律责任的承担。

应当处罚单位还是××的问题。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”第五条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。”第一百条规定：“生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者××的，责令限期改正，没收违法所得；违法所得十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款；导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任。生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿。”参照《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”《中华人民共和国安全生产法》强调生产经营单位及其主要负责人的安全生产义务，因此对单位和直接负责的主管人员、其他直接责任人员予以双罚。但是当市场主体与其管理者合二为一时，由于管理者是以市场主体的形式出现的，而《中华人民共和国安全生产法》主要的规制对象是市场主体，主要是市场主体对公共安全具有较大危害可能性并因此要承担相应责任。从市场主体设定的本意看，既然制度上认可市场主体在市场中的独立经营资格和责任，就应当针对该市场主体进行处罚。本案中，临颍县雅森家私家具厂作为个体工商户登记字号与作为经营者的马进培，二者是合二为一的，因此，不应对××马进培进行处罚，而应对作为生产经营单位的临颍县雅森家私家具厂进行处罚。

【案例】

马进培、临颍县应急管理局质量监督检验检疫行政管理：质量监督行政管理（质量监督）二审行政判决书

河南省漯河市中级人民法院

行政判决书 | （2020）豫11行终28号

上诉人（原审原告）马进培，男，汉族，1973年10月11日生，住河南省临颍县。

委托代理人赵勇，漯河市开发区天平法律服务所法律服务工作者。

被上诉人（原审被告）临颍县应急管理局，住所地临颍县产业集聚区县直机关办公区**楼**。

法定代表人李世伟，该局局长。

出庭负责人张睿，该局副局长。

委托代理人滕志宏，河南许都律师事务所律师。

上诉人马进培因与被上诉人临颍县应急管理局安全生产违法行政处罚纠纷一案，不服临颍县人民法院（2019）豫1122行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。上诉人马进培的委托代理人赵勇、被上诉人临颍县应急管理局的出庭负责人张睿及其委托代理人滕志宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院审理查明，临颍县雅森家私家具厂于2017年8月31日进行工商注册登记，经营者马进培，类型个体工商户，组成形式××经营，经营场所临颍县杜曲镇杜南木业区，经营范围家具加工销售。2019年3月2日，临颍县雅森家私家具厂合伙人之一的陶自生经杜曲镇朱集村委协调，欲将位于临颍县雅森家私家具厂空置的厂房及院落租赁给文彦甫开办的临颍县豪强木业有限公司使用管理，2019年3月8日临颍县雅森家私家具厂与临颍县豪强木业有限公司正式签订厂房租赁合同，临颍县雅森家私家具厂的四名合伙人陶自生、马进培、邢银生、王朝辉均在厂房租赁合同上签字。该合同约定：甲方将雅森家私厂租给乙方豪强木业使用并监管，在乙方租赁使用期间不得私自改造甲方原有设施，乙方使用期间甲方不得干扰乙方生产，否则承担一切责任，租期为一年，年租金110000元，预付租金为60000元。

2019年5月21日14时15分，临颍县豪强木业有限公司发生一起火灾事故。临颍县应急管理局于5月22日进行立案调查，经调查认为，临颍县雅森家私家具厂将厂房出租给不具备安全生产条件的临颍县豪强木业有限公司，且未与临颍县豪强木业有限公司签订专门的安全生产管理协议，未在租赁合同中约定各自的安全生产管理职责。2019年8月14日临颍县应急管理局作出（临）安监罚告〔2019〕04号行政处罚告知书和（临）安监罚听告〔2019〕04号行政处罚听证告知书，认为临颍县雅森家私家具厂的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百条的规定，拟对临颍县雅森家私家具厂直接负责的主管人员马进培作出10000元罚款的处罚决定，并告知原告在接到告知书之日起3日内有陈述、申辩以及申请听证的权利，原告在接到告知书后提出听证申请，临颍县应急管理局于2019年8月28日举行听证。临颍县应急管理局于2019年9月16日对拟处罚决定进行集体讨论审议，于2019年9月17日作出（临）安监罚〔2019〕2号行政处罚决定书（××），认定临颍县雅森家私家具厂将厂房出租给不具备安全生产条件的临颍县豪强木业有限公司，且未与临颍县豪强木业有限公司签订专门的安全生产管理协议，未在租赁合同中约定各自的安全生产管理职责，以上行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条的规定。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百条的规定，决定给予马进培罚款人民币10000元的处罚决定。该行政处罚决定书于2019年9月18日送达原告，原告不服，提起本诉。

原审法院认为，被告临颍县应急管理局在对原告马进培因安全生产事故进行行政处罚执法过程中：在行政处罚的事实认定方面，有消防大队接警记录、立案审批表、营业执照、询问笔录、火灾事故认定书、《临颍县人民政府关于对“5.12”豪强木业有限公司火灾事故调查报告的批复》、受伤人员照片、事故现场照片、厂房租赁证明材料、火灾现场勘验笔录等证据在案佐证，证明临颍县雅森家私家具厂作为生产经营单位将厂房租赁给临颍县豪强木业有限公司进行生产经营，在租赁期间豪强木业发生火灾，造成人员伤亡和财产损失，雅森家私与豪强木业虽签有厂房租赁合同，但租赁合同中未约定各自的安全生产管理职责，同时也没有签订专门的安全生产管理协议，雅森家私也未对豪强木业的日常安全生产工作进行协调管理和安全检查，是造成火灾事故的间接原因之一，雅森家私履行安全管理责任不到位的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条的规定，被告根据《中华人民共和国安全生产法》第一百条的规定对雅森家私直接负责的主管人员马进培进行行政处罚，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。

在执法程序方面，在对原告马进培以及相关证人进行询问时均告知了被询问人享有的相关权利、义务；被告在作出行政处罚决定前依法向被处罚人送达了行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据，并告知原告有提出陈述、申辩的权利和申请听证的权利；按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”的规定，对拟作出行政处罚的主体、行政处罚的事实、处罚程序、处罚依据、处罚种类幅度是否得当，进行集体讨论审议；被告在作出行政处罚决定后，向原告进行了送达，在行政强处罚决定书中告知了原告享有申请行政复议和提出行政诉讼的权利。被告在执法程序中，保障了原告享有的权利，执法程序并无不当。

在对违法行为的量罚方面，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百条：“生产经营单位将生产经营项目、场地、设备发包或者出租给不具备生产条件或者相应资质的单位或者××的，责令限期改正，没收违法所得；违法所得十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款；……”。“生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调管理的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一万元以下的罚款;……”的相关规定，被告作出的量罚结果完全符合上述法律规定。

关于本案被处罚主体认定方面，《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法;……”。原安监总局《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”根据以上规定，临颍县雅森家私家具厂作为实际意义上的合伙经营组织，应当认定为生产经营单位。本案原告马进培作为生产经营单位的主要负责人之一，应当认定为直接负责的主管人员，被告对原告作出行政处罚决定符合法律规定。

综上，被告临颍县应急管理局对马进培作出的（临）安监罚〔2019〕2号行政处罚决定书（××），认定事实清楚，适用法律正确，证据确实充分，量罚准确适当，程序并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告马进培请求撤销被告临颍县应急管理局作出的（临）安监罚〔2019〕2号行政处罚决定书（××）的诉讼请求。

上诉人马进培上诉称，一审法院已经查明和认定上诉人系个体工商户，其所作出的判决中仅凭臆断上诉人为合伙经营组织，就驳回了上诉人的诉讼请求，属于认定事实不清，也否定了国家工商行政机关依职权作出的工商行政登记行为。上诉人马进培登记为个体工商户的经营者，个体工商户在法律规定中属于公民，马进培也属于公民，两者实为一个主体，被上诉人对上诉人的处罚违反了《中华人民共和国行政处罚法》第24条的规定，系同一行为重复处罚，程序违法，按照法律规定应予撤销。豪强木业公司经培训合格后取得了相应的安全生产的条件及相关的资质，上诉人并未把场地出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者××。上诉人在租赁协议中已与豪强木业公司约定不得干预其生产，由其自行使用并管理，足以证明双方已经明确约定安全生产管理的责任，不符合《中华人民共和国安全生产法》第46条、100条的认定和处罚规定。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求判决：1.依法撤销临颍县人民法院作出的（2019）豫1122行初38号判决，判令撤销临颍县应急管理局对上诉人作出的（临）安监罚（2019）2号行政处罚行政处罚决定书（××）；2.本案相关费用由被上诉人承担。

被上诉人临颍县应急管理局答辩称：1.被上诉人对上诉人及马进培分别进行处罚，并不属于《行政处罚法》第24条所规定的“对当事人的同一违法行为，给予两次以上行政处罚”。一审法院在充分证据的支持下，对上诉人的性质认定为合伙经营组织，而非个体工商户；2.被上诉人对上诉人进行处罚，事实清楚，证据确凿充分，豪强木业公司不具备安全生产条件，上诉人也未与豪强木业公司签订安全生产管理协议，没有明确安全生产管理职责。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

本院二审审理查明的事实与一审查明的事实一致。

本院认为，（一）上诉人行为是否违反《中华人民共和国安全生产法》第四十六条规定情形，是否应予处罚。《中华人民共和国安全生产法》第四十六条规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者××。生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”本案中，临颍县雅森家私家具厂将其厂房租赁给临颍县豪强木业有限公司，临颍县豪强木业有限公司在经营过程中发生火灾事故。被上诉人临颍县应急管理局提供的火灾事故技术鉴定报告可以证明临颍县豪强木业有限公司不具备安全生产条件，上诉人提供的文浩强参加安全人员培训班的记录并不能证明临颍县豪强木业有限公司具备安全生产条件或者相应资质。上诉人与承租单位临颍县豪强木业有限公司并未签订专门的安全生产管理协议，双方的厂房租赁合同也并无明确的安全生产管理职责约定。因此，上诉人行为违反《中华人民共和国安全生产法》第四十六条规定，应予处罚。

（二）本案是否存在重复处罚的问题。临颍县雅森家私家具厂工商登记为个体工商户，经营者为马进培，组成形式系××经营。关于因涉案火灾事故对临颍县雅森家私家具厂的处罚，已另案处理，该案已认定临颍县雅森家私家具厂作为个体工商户，属于《中华人民共和国安全生产法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》中所称的生产经营单位，临颍县应急管理局根据《中华人民共和国安全生产法》对其处罚并无不当。但是《中华人民共和国民法总则》第五十四条规定：“自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。个体工商户可以起字号。”第五十六条规定：“个体工商户的债务，××经营的以××财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。”《个体工商户条例》第二条规定：“有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个体工商户。个体工商户可以××经营，也可以家庭经营。个体工商户的合法权益受法律保护，任何单位和××不得侵害。”由此看出，个体工商户是自然人或公民从事经营活动的形式，可由××经营或者家庭经营，个体工商户的字号，只是对外从事工商业经营的称呼，不具备独立法人资格，不能独立承担法律责任，承担法律责任的应该是个体工商户经营者，个体工商户的字号及其经营者本质上是一体的。本案中，马进培为临颍县雅森家私家具厂个体工商户登记经营者，临颍县应急管理局在对临颍县雅森家私家具厂作为安全生产单位进行处罚时，承担交付罚款责任的为其经营者马进培，现对马进培××再作出本案（临）安监罚〔2019〕2号行政处罚决定书（××），实质上属于对个体工商户字号和经营者进行了双重处罚。因此，马进培关于涉案行政处罚决定属重复处罚的上诉理由成立，本院予以支持。临颍县应急管理局称临颍县雅森家私家具厂实际上是由马进培、陶自生、邢银生和王朝辉四人合伙经营，但这属于临颍县雅森家私家具厂的内部关系，并不改变涉案安全生产法律责任的承担。

（三）应当处罚单位还是××的问题。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”第五条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。”第一百条规定：“生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者××的，责令限期改正，没收违法所得；违法所得十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款；导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任。生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿。”参照《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”《中华人民共和国安全生产法》强调生产经营单位及其主要负责人的安全生产义务，因此对单位和直接负责的主管人员、其他直接责任人员予以双罚。但是当市场主体与其管理者合二为一时，由于管理者是以市场主体的形式出现的，而《中华人民共和国安全生产法》主要的规制对象是市场主体，主要是市场主体对公共安全具有较大危害可能性并因此要承担相应责任。从市场主体设定的本意看，既然制度上认可市场主体在市场中的独立经营资格和责任，就应当针对该市场主体进行处罚。本案中，临颍县雅森家私家具厂作为个体工商户登记字号与作为经营者的马进培，二者是合二为一的，因此，不应对××马进培进行处罚，而应对作为生产经营单位的临颍县雅森家私家具厂进行处罚。

综上，原审判决适用法律错误，应予改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（二）项的规定，判决如下：

一、撤销临颍县人民法院（2019）豫1122行初38号行政判决书；

二、撤销临颍县应急管理局于2019年9月17日对马进培作出的（临）安监罚〔2019〕2号行政处罚决定书（××）。

一、二审案件受理费各50元，均由临颍县应急管理局负担。

本判决为终审判决。

审判长李新利

审判员吴增光

审判员汪立胜

二〇二〇年六月二十三日

书记员张静

3、【裁判观点】

《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法…”第五条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。”《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体”。本案中，上诉人单体国系依法登记的个体工商户金龙废品收购站的实际经营者暨负责人，根据上述法律规定，金龙废品收购站属于安全生产法规定的生产经营单位，被上诉人有权对金龙废品收购站及其负责人违反安全生产法的行为作出行政处罚。

《中华人民共和国安全生产法》规定了对发生安全生产责任事故负有责任的生产经营单位和主要责任人的双罚制度，《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条将个体工商户作为生产经营单位纳入到安全生产违法行为的处罚范畴，对个体工商户实行双罚既符合上述法律法规的规定也符合《中华人民共和国安全生产法》加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展的立法宗旨。本案中，被上诉人对上诉人做出的处罚的事实依据是上诉人作为金龙废品收购站的实际经营人在发生事故后未在法律规定时限内向有关部门报告，形成迟报的事实；而被上诉人对金龙废品收购站的处罚是基于其对废铁装卸作业缺乏安全管理，以致发生一般事故的事实，并不违反“一事不二罚”的原则。被上诉人作出处罚事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，应予维持。

【案例】

吉林省四平市中级人民法院

行政判决书 | （2020）吉03行终8号

上诉人（原审原告）单体国，男，1973年10月25日出生，汉族，住吉林省公主岭市。

委托诉讼代理人王振东，吉林天岭律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）公主岭市应急管理局，住所地吉林省公主岭市西公主大街**。

负责人姚文军。

委托诉讼代理人赵丹，该局法规科科长。

委托诉讼代理人田耕，吉林硕实律师事务所律师。

上诉人单体国被上诉人公主岭市应急管理局（以下简称应急管理局）行政处罚一案，不服吉林省公主岭市人民法院（2019）吉0381行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人单体国及其委托诉讼代理人王振东、被上诉人应急管理局的委托诉讼代理人赵丹、田耕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审审理查明：2018年11月1日16时左右，原告负责经营的公主岭市金龙废品收购站（以下简称金龙废品收购站）员工在公主岭市力天废品收购站装卸铁块工作时，发生物体打击事故，造成金龙废品收购站员工徐满仓死亡，直接损失100余万元。事故发生后根据公主岭市人民政府的授权，公主岭市安全生产监督管理局成立“11.1”事故调查组，进行调查取证，并提出处理意见和建议。2019年1月17日，中共吉林省委办公厅印发吉厅字（2019）12号文件，批准《公主岭市机构改革方案》，组建应急管理局，不再保留公主岭市安全生产监督管理局，公主岭市安全生产监督管理局的职责以及市政府办公室应急管理职责由应急管理局实施。被告应急管理局于2019年3月25日对原告作出（公）应急罚［2019］SG002号行政处罚决定，对原告处以上一年总收入40%合计14400元人民币罚款的行政处罚。

原审法院认为：《中华人民共和国安全生产法》第九条规定：“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”，被告应急管理局作为公主岭市安全生产监督管理部门，具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。本案双方当事人对案件事实没有异议，争议的焦点是个体工商户是否属于生产经营单位；被告作出的行政处罚决定是否构成双重处罚；原告是否对该起事故承担责任；处罚程序是否合法。一、国家安全生产监督管理总局公布的《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法”。个体工商户作为生产经营主体属于《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》的调整范围，被告作出的行政处罚决定适用法律正确。二、原告提出的个体工商户的实质经营主体就是个人经营，被告因该起事故同时对金龙废品收购站和单体国个人作出行政处罚属于双重处罚的主张没有法律依据。《中华人民共和国安全生产法》实行的是双罚制度，既对事故发生单位进行处罚，同时也要对单位有关责任人员进行处罚，有关安全生产法律法规未对个体工商户作出特别规定，被告依据《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》分别对生产经营单位金龙废品收购站和该单位负责人单体国作出行政处罚并无不当，亦不构成双重处罚。三、金龙废品收购站及其负责人单体国对废铁装卸作业缺乏有效管理，事故发生后，原告未及时向有关部门上报，对该起事故负有责任。死者徐满仓系金龙废品收购站员工，发生事故时是为金龙废品收购站从事生产经营活动，虽为事故直接责任人，但不能免除原告因生产安全事故依法应承担的责任。力天废品收购站的责任问题不影响被告对原告的处罚。四、事故发生后，被告根据公主岭市人民政府的授权，成立了安监、公安、监察委、工会等单位参加的“11.1”事故调查组，进行调查取证，并提出处理意见和建议，并履行了听证告知、处罚告知等义务，听取了当事人的申辩意见，举行了听证会，行政处罚程序符合法律规定。综上，被告应急管理局作出的（公）应急罚［2019］SG002号行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告单体国的诉讼请求。案件受理费50元由原告承担。

上诉人单体国不服，上诉称：1.被上诉人同时向上诉人和上诉人实际经营的金龙废品收购站进行行政处罚，显然是错误的，属于对自然人个体作出双重处罚。依据《个体工商户条例》第二条的规定：“有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，即为个体工商户。”他的财产所有制形式没有发生实质变化，经营主体没有发生实际变化，双重处罚起不到分别教育和惩罚的目的。个体工商户与企业是有着本质的区别，个体工商户它的实质经营主体就是个人经营，通过个体营业执照就可以充分说明这一点。被上诉人基于一起事件分别向个体工商户和实际经营人下发行政处罚是没有法律依据的，也是违背立法的基本理念。2.被上诉人作出行政处罚决定，程序有误。在向单体国作出行政处罚引用了《生产安全事故报告调查处理条例》，那么该条例第六条规定，工会依法参加事故调查处理，有权向有关部门提出处理意见。第十条也规定了负有安全生产监管职责的部门接到事故报告后，应通知公安、劳动保障行政部门、工会和检察机关。而该案却没有证据证明被上诉人履行了相关程序，通过被上诉人送达的《行政处罚听证会通知书》看出，参会人员没有上述相关人员参加，公主岭金龙废品收购站“11.1”物体打击事故调查报告也没有相关部门人员签字，作出处罚决定程序不当。程序不当，难以保证实体处罚的公平公正。综上，公主岭市人民法院一审判决认定事实不清，缺乏法律依据作支持，且对被上诉人作出的（公）应急罚〔2019〕SG002号行政处罚决定书程序不当之处没有作出评判。故提起上诉，请求：1.依法撤销公主岭市人民法院（2019）吉0381行初41号行政判决，判令被上诉人重新作出具体行政行为；2.上诉费由被上诉人承担。

被上诉人应急管理局辩称，1.对上诉人进行双罚符合法律规定。安全生产法规定的生产经营单位包括了个体工商户和自然人。2.个体工商户有双重身份。目前法律法规没有对个体工商户不适合双罚作出规定，应该适用安全生产法相关规定。3.对二上诉人处罚依据事实不同。单位是规章制度不健全，劳保设施不完善，没有进行相关培训；对单体国作为负责人处罚是对事故迟报进行处罚。4.本案程序合法。综上，请求维持一审判决。

本院查明事实与一审一致。

本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“…县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”被上诉人应急管理局作为公主岭市安全生产监督管理部门，具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法…”第五条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。”《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体”。本案中，上诉人单体国系依法登记的个体工商户金龙废品收购站的实际经营者暨负责人，根据上述法律规定，金龙废品收购站属于安全生产法规定的生产经营单位，被上诉人有权对金龙废品收购站及其负责人违反安全生产法的行为作出行政处罚。

《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十五条规定：“事故发生单位主要负责人有下列行为之一的，处上一年年收入40%至80%的罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（二）迟报或者漏报事故的；”事故发生后，上诉人未依法及时向行政主管机关上报事故，违反了上述法律规定，应当给予相应的处罚。被上诉人根据公主岭市人民政府的授权，成立了“11.1”事故调查组，进行调查取证，提出处理意见和建议，并履行了告知等义务，听取了当事人的陈述、申辩，举行了听证会，行政处罚程序符合法律规定。

《中华人民共和国安全生产法》规定了对发生安全生产责任事故负有责任的生产经营单位和主要责任人的双罚制度，《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条将个体工商户作为生产经营单位纳入到安全生产违法行为的处罚范畴，对个体工商户实行双罚既符合上述法律法规的规定也符合《中华人民共和国安全生产法》加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展的立法宗旨。本案中，被上诉人对上诉人做出的处罚的事实依据是上诉人作为金龙废品收购站的实际经营人在发生事故后未在法律规定时限内向有关部门报告，形成迟报的事实；而被上诉人对金龙废品收购站的处罚是基于其对废铁装卸作业缺乏安全管理，以致发生一般事故的事实，并不违反“一事不二罚”的原则。被上诉人作出处罚事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，虽引用《安全生产违法行为行政处罚办法》（2015年修订）第六十七条不当（应为第六十八条），但该瑕疵并不影响本案裁判结果，故本院对原判决存在的瑕疵予以纠正后，对其判决结果予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人单体国负担。

本判决为终审判决。

审判长于涛

审判员李本直

审判员张英男

二〇二〇年三月十一日

法官助理马骏

书记员陈坤

4、【裁判观点】

《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法…”《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体”。本案中，上诉人金龙废品收购站系依法登记的由单体国个人经营的个体工商户，根据上述法律规定，金龙废品收购站属于安全生产法规定的生产经营单位，被上诉人有权对其违反安全生产法的行为作出行政处罚。

《中华人民共和国安全生产法》规定了对发生安全生产责任事故负有责任的生产经营单位和主要责任人的双罚制度，《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条将个体工商户作为生产经营单位纳入到安全生产违法行为的处罚范畴，对个体工商户实行双罚既符合上述法律法规的规定也符合《中华人民共和国安全生产法》加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展的立法宗旨。本案中，被上诉人对上诉人做出处罚的依据是其对废铁装卸作业缺乏安全管理，以致发生一般事故的事实；而被上诉人对单体国作出处罚是基于其作为金龙废品收购站的实际经营人，在发生事故后未在法律规定时限内向有关部门报告，形成迟报的事实，并不违反“一事不二罚”原则。被上诉人作出处罚事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。

【案例】

吉林省四平市中级人民法院

行政判决书 | （2020）吉03行终5号

上诉人（原审原告）公主岭市金龙废品收购站，住所地吉林省公主岭市环岭乡石人村一屯。

经营者崔桂敏，女，1968年10月8日出生，汉族，住吉林省公主岭市黑林子镇郭家店村**。

实际经营者单体国，男，1973年10月25日出生，汉族，住吉林省公主岭市环岭街道石人村**。

被上诉人（原审被告）公主岭市应急管理局，住所地吉林省公主岭市西公主大街**。

负责人姚文军。

委托诉讼代理人赵丹，该局法规科科长。

委托诉讼代理人田耕，吉林硕实律师事务所律师。

上诉人公主岭市金龙废品收购站（以下简称金龙废品收购站）诉被上诉人公主岭市应急管理局（以下简称应急管理局）行政处罚一案，不服吉林省公主岭市人民法院（2019）吉0381行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人金龙废品收购站的实际经营者单体国，被上诉人应急管理局的委托诉讼代理人赵丹、田耕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审审理查明：2018年11月1日16时左右，原告金龙废品收购站员工在公主岭市力天废品收购站装卸铁块工作时，发生物体打击事故，造成金龙废品收购站员工徐满仓死亡，直接损失100余万元。事故发生后根据公主岭市人民政府的授权，公主岭市安全生产监督管理局成立“11.1”事故调查组，进行调查取证，并提出处理意见和建议。2019年1月17日，中共吉林省委办公厅印发吉厅字（2019）12号文件，批准《公主岭市机构改革方案》，组建应急管理局，不再保留公主岭市安全生产监督管理局，公主岭市安全生产监督管理局的职责以及市政府办公室应急管理职责由应急管理局实施。被告应急管理局于2019年3月25日对原告作出（公）应急罚［2019］SG001号行政处罚决定，给与原告20万元人民币罚款的行政处罚。

原审法院认为：《中华人民共和国安全生产法》第九条规定：“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”，被告应急管理局作为公主岭市安全生产监督管理部门，具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。本案双方当事人对案件事实没有异议，争议的焦点是个体工商户是否属于生产经营单位；被告作出的行政处罚决定是否构成双重处罚；原告是否对该起事故承担责任；处罚程序是否合法。一、国家安全生产监督管理总局公布的《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法”。个体工商户作为生产经营主体属于《中华人民共和国安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》的调整范围，被告作出的行政处罚决定适用法律正确。二、原告提出的个体工商户的实质经营主体就是个人经营，被告因该起事故同时对金龙废品收购站和单体国个人作出行政处罚属于双重处罚的主张没有法律依据。《中华人民共和国安全生产法》实行的是双罚制度，既对事故发生单位进行处罚，同时也要对单位有关责任人员进行处罚，有关安全生产法律法规未对个体工商户作出特别规定，被告依据《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》分别对生产经营单位金龙废品收购站和该单位负责人单体国作出行政处罚并无不当，亦不构成双重处罚。三、金龙废品收购站及其负责人单体国对废铁装卸作业缺乏有效管理，对事故发生负有责任。死者徐满仓系金龙废品收购站员工，发生事故时是为金龙废品收购站从事生产经营活动，虽为事故直接责任人，但不能免除原告因生产安全事故依法应承担的责任。力天废品收购站的责任问题不影响被告对原告的处罚。四、事故发生后，被告根据公主岭市人民政府的授权，成立了安监、公安、监察委、工会等单位参加的“11.1”事故调查组，进行调查取证，并提出处理意见和建议，并履行了听证告知、处罚告知等义务，听取了当事人的申辩意见，举行了听证会，行政处罚程序符合法律规定。综上，被告应急管理局作出的（公）应急罚［2019］SG001号行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告公主岭市金龙废品收购站的诉讼请求。案件受理费50元由原告承担。

上诉人金龙废品收购站不服，上诉称：1.被上诉人同时向上诉人和实际经营者单体国进行行政处罚，显然是错误的，属于对自然人个体作出双重处罚。依据《个体工商户条例》第二条的规定：“有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，即为个体工商户。”他的财产所有制形式没有发生实质变化，经营主体没有发生实际变化，双重处罚起不到分别教育和惩罚的目的。个体工商户与企业是有着本质的区别，个体工商户它的实质经营主体就是个人经营，通过个体营业执照就可以充分说明这一点。被上诉人基于一起事件分别向个体工商户和实际经营人下发行政处罚是没有法律依据的，也是违背立法的基本理念。2.被上诉人作出行政处罚决定，程序有误。在向单体国作出行政处罚引用了《生产安全事故报告调查处理条例》，那么该条例第六条规定，工会依法参加事故调查处理，有权向有关部门提出处理意见。第十条也规定了负有安全生产监管职责的部门接到事故报告后，应通知公安、劳动保障行政部门、工会和检察机关。而该案却没有证据证明被上诉人履行了相关程序，通过被上诉人送达的《行政处罚听证会通知书》看出，参会人员没有上述相关人员参加，金龙废品收购站“11.1”物体打击事故调查报告也没有相关部门人员签字，作出处罚决定程序不当。程序不当，难以保证实体处罚的公平公正。综上，公主岭市人民法院一审判决认定事实不清，缺乏法律依据作支持，且对被上诉人作出的（公）应急罚〔2019〕SG001号行政处罚决定书程序不当之处没有作出评判。故提起上诉，请求：1.依法撤销公主岭市人民法院（2019）吉0381行初40号行政判决，判令被上诉人重新作出具体行政行为；2.上诉费由被上诉人承担。

被上诉人应急管理局辩称，1.对上诉人进行双罚符合法律规定。安全生产法规定的生产经营单位包括了个体工商户和自然人。2.个体工商户有双重身份。目前法律法规没有对个体工商户不适合双罚作出规定，应该适用安全生产法相关规定。3.对二上诉人处罚依据事实不同。单位是规章制度不健全，劳保设施不完善，没有进行相关培训；对单体国作为负责人处罚是对事故迟报进行处罚。4.本案程序合法。综上，请求维持一审判决。

本院查明事实与一审一致。

本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“…县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”被上诉人应急管理局作为公主岭市安全生产监督管理部门，具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法…”《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体”。本案中，上诉人金龙废品收购站系依法登记的由单体国个人经营的个体工商户，根据上述法律规定，金龙废品收购站属于安全生产法规定的生产经营单位，被上诉人有权对其违反安全生产法的行为作出行政处罚。

《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”。本案中，上诉人在生产经营过程中发生一般事故，造成一人死亡，其对装卸作业缺乏安全有效的管理，对事故的发生负有责任，根据上述法律规定应当对其进行行政处罚。被上诉人根据公主岭市人民政府的授权，成立了“11.1”事故调查组，进行调查取证，提出处理意见和建议，并履行了告知等义务，听取了当事人的陈述、申辩，举行了听证会，行政处罚程序符合法律规定。上诉人作出的行政处罚并无不当。

《中华人民共和国安全生产法》规定了对发生安全生产责任事故负有责任的生产经营单位和主要责任人的双罚制度，《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条将个体工商户作为生产经营单位纳入到安全生产违法行为的处罚范畴，对个体工商户实行双罚既符合上述法律法规的规定也符合《中华人民共和国安全生产法》加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展的立法宗旨。本案中，被上诉人对上诉人做出处罚的依据是其对废铁装卸作业缺乏安全管理，以致发生一般事故的事实；而被上诉人对单体国作出处罚是基于其作为金龙废品收购站的实际经营人，在发生事故后未在法律规定时限内向有关部门报告，形成迟报的事实，并不违反“一事不二罚”原则。被上诉人作出处罚事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，虽引用《安全生产违法行为行政处罚办法》（2015年修订）第六十七条不当（应为第六十八条），但该瑕疵并不影响本案裁判结果，故本院对原判决存在的瑕疵予以纠正后，对其判决结果予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人公主岭市金龙废品收购站负担。

本判决为终审判决。

审判长于涛

审判员李本直

审判员张英男

二〇二〇年三月十一日

法官助理马骏

书记员陈坤

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